도시정비법 부칙 제37조의2, 도시정비법 제46조제3항 해석

서울행정법원 2023. 5. 12. 선고 2022구합84116 판결

개정법에 따라 도입된 투기과열지구 재당첨제한 개정규정의 적용범위를 종전 기득권 보호 규정인 부칙조항을 고려하여 체계적, 합헌적으로 해석함으로써, 개정 규정은 부칙 규정에 따라 기득권을 보호받는 물건을 종전 보유자와 같은 세대를 구성하는 가족이 양수한 경우에는 적용되지 않는다고 판단한 판결

주 문

1. 피고가 2022. 8. 16. 서울특별시 동작구청장으로부터 인가받은 관리처분계획 중 원고들을 현금청산대상자로 정한 부분을 취소한다.

바. 피고는 “원고들의 세대원인 E(모친)이 이미 투기과열지구 지정 이후 2018. 7. 20. I아파트재건축 당첨자로 검색되는데, 과거 물건(이 사건 I아파트) 취득일이 법시행 이전이나(1987. 11. 16.) 현재 물건(이 사건 G아파트)를 법시행 이후 신규 취득(2020. 4. 7.)하였다”는 이유로 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제72조 제6항에 따라 원고들을 분양대상자에서 제외하고 현금청산대상자로 지정한 관리처분계획안을 수립·확정한 뒤, 2022. 8. 16. 동작구청장으로부터 위 관리처분계획을 인가받았다(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다).

1) 투기과열지구 내 재당첨 제한 규정 도입의 연혁·취지와 내용

도시정비법은 2017. 10. 24. 법률 제14943호로 일부 개정되면서(2017. 10. 24. 시행), 투기과열지구 내 정비사업에서 일반분양 또는 조합원분양에 당첨된 자는 5년 이내에 투기과열지구 내 정비사업의 조합원분양 신청을 할 수 없도록 하는 규정을 신설하였다(제46조 제3항, 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되어 2018. 2. 9. 시행된 도시정비법 제72조 제6항과 같음, 이하 ‘개정 규정’이라고만 한다).

즉 투기과열지구 내 정비사업에서 관리처분계획에 따라 조합원분양분 또는 일반분양분의 분양대상자 및 그 세대에 속하는 자는 분양대상자 선정일부터 5년 이내에 투기과열지구에서 분양신청을 할 수 없고, 다만 상속, 결혼, 이혼으로 조합원 자격을 취득한 경우에만 분양신청을 할 수 있다. 이러한 개정 규정은, ‘2017. 10. 24. 법 시행 이후’ 투기과열지구 내 정비사업에서 일반분양 또는 조합원분양에 당첨된 ‘토지등소유자와 그 세대에 속하는 자’는 5년 내에 ‘추가로’ 투기과열지구 내 정비사업의 조합원분양 신청을 금지하여, 결국 법 시행 이후에는 투기과열지구 내 정비사업에서 5년의 기간 내에 한 번만 일반분양 또는 조합원분양을 받도록 제한하는 내용이다. 위 규정의 의미는 “추가로” 분양신청을 제한한다는 것이므로 과연 “어떤 목적물”에 대한 분양신청을 “추가로” 제한하는 것인지가 중요해진다. 법문 자체는 이 부분에 대해 명시적으로 밝히지는 않고 있으므로 “추가적인 분양신청”의 의미를 어떻게 새길 것인지가 중요하다고 볼 수 있고, 이는 아래에서 보는 부칙 규정과 함께 헌법상 재산권 보장의 의미와 한계라는 테두리를 고려하여 체계적으로 해석되어야 한다.

그런데 이러한 규정에 따르면, 가령 어떤 부부가 위 규정이 도입되기 한참 전부터(예컨대 1980년대부터) 각자 아파트 1채씩을 보유하다가 그 두 아파트 모두 재건축이 되는 경우에, 예컨대 남편이 소유자로 되어 있는 아파트에 대한 먼저 재건축사업이 먼저 진행되어 남편이 그 아파트의 조합원분양분에 당첨이 되면, 부인이 보유한 아파트(즉 재건축 사업이 상대적으로 더 늦게 진행된)에 대해서는 그 부인은 조합원분양분을 당첨 받을 수 없게 되는(즉 분양신청이 제한되는) 문제가 발생한다. 이는 사실상 재산권의 소급적 박탈에 해당하는 것으로서 위헌 소지가 매우 클 수밖에 없다. 따라서 이러한 재산권 침해 문제가 발생할 수 있다는 점을 고려하여 도입된 것이 바로 아래와 같은 도시정비법 부칙 규정들이다.

2) 도시정비법 부칙 제37조의2의 취지와 내용

부칙 제4조[법률 제14943호, 2017. 10. 24., 이 사건 관리처분계획에 당시 시행되던 구 도시 및 주거환경정비법(2021. 11. 30. 법률 제18522호로 개정되기 전의 법률) 부칙 제37조의2와 동일한 내용이다, 이하 위 부칙 제37조의2를 통틀어 ‘부칙 규정’이라 한다]는 개정 규정 시행 전 투기과열지구 내 토지등소유자는 개정 규정에도 불구하고 분양신청이 가능하도록 경과규정을 두었다. 이에 따라 앞서 본 부부의 예에서 두 부부는 각자 조합원 분양분에 대한 분양신청을 하고 그에 대한 당첨을 받는 데에 어떠한 제약도 발생하지 않게 된다.

그런데 부칙 규정 각호는 위 경과규정에 대한 예외로 다시 ① 토지등소유자와 그 세대에 속하는 자가 이 법 시행 후 투기과열지구의 정비사업구역에 소재한 토지 또는 건축물을 취득하여 해당 정비사업의 관리처분계획에 따라 조합원분양분 분양대상자로 선정된 경우 및 ② 토지등소유자와 그 세대에 속하는 자가 이 법 시행 후 투기과열지구의 정비사업의 관리처분계획에 따라 일반분양분 분양대상자로 선정된 경우에는, 개정 규정 시행 전 투기과열지구 내 토지등소유자라도 개정 규정에 따라 투기과열지구 내 정비사업에서 분양신청을 제한하도록 정하였다. 이에 따라 앞서 본 예에서 부부 어느 한쪽 내지 그 세대원 누구라도 부부가 보유하던 두 아파트 외에 또 다른 아파트의 조합원 분양분 내지 일반분양분 분양대상자로 선정이 되면, 위 부칙 규정 본문에 따라 보호되던 종래의 기득권(즉 종래부터 보유하던 물건에 대한 제한 없는 분양신청권)은 더 이상 유지될 수 없게 된다. 이 경우 역시 기득권 보호 대상이던 물건 이외의 “다른 물건”을 “추가로” 취득하는 경우에 대한 것임을 알 수 있다.

3) 도시정비법 부칙 규정과 개정 규정의 합헌적·체계적 해석

남는 문제는 위 부칙규정에 따라 보호되던 종래 기득권에 따라 해당 물건을 보유하던 중 같은 세대를 구성하는 구성원에게 바로 그 해당 물건을 양도한 경우에 그 세대 구성원 전원은 새롭게 도시정비법 개정 규정에 따라 분양신청이 제한되는지 여부이다.

➀ 앞서 든 예처럼 개정 규정 도입 훨씬 전부터 부부가 각자 아파트 1채씩을 보유하여 오다가, 위 개정 규정 및 부칙 규정 시행 이후 아파트를 자녀에게 양도하는 경우를 예로 살피기로 한다. 먼저 다른 세대를 구성하는 자녀에게 아파트를 양도하는 경우에는 부부와 자녀는 애초에 개정 규정 및 부칙 규정의 적용 대상이 아니므로, 여전히 부부와 자녀는 모두 각자 분양신청이 가능하다. 반면, 부부가 같은 세대를 구성하는 자녀에게 아파트를 양도하는 경우에 부칙 규정 제1호를 기계적·형식적으로 적용하여 자녀가 투기과열지구의 정비사업구역에 소재한 건축물을 “추가로” 취득한 것으로 보게 된다면, 부부와 자녀 중 어느 쪽이 재건축사업이 먼저 진행되더라도 늦게 진행된 다른 재건축사업에 대해서는 분양신청이 불가능하게 된다. 따라서 위와 같이 부칙 규정을 기계적·형식적으로 해석하는 경우 기득권에 따라 아파트 1채를 각각 보유하고 있던 부부는 재산권 처분 및 행사의 방법 중 ① 세대 구성이 다른 자녀에게 아파트를 양도하는 방법, ② 제3자에게 아파트를 양도, 처분하여 투자금을 회수하는 방법, ③ 아파트를 부부가 모두 보유하는 방법에 대해서는 별다른 제약을 받지 않는 반면, 같은 세대를 구성하는 자녀에게 아파트를 양도하는 방법에 대해서만 재당첨 제한 내지 분양신청 제한이라는 재산권 행사의 제약을 받게 된다. 결국 위와 같은 해석론은 유독 부부가 같은 세대를 구성하는 자녀에게 아파트를 양도하는 경우에만 재산권을 소급적으로 박탈하는 결과에 이르는데, 이는 세대 내 자녀와 세대외 자녀를 달리 취급할 합리적 근거 없이 부부의 재산권 행사 및 처분 상대방을 선택할 자유를 과도하게 제한하게 된다는 점에서 타당하지 않다. ➁ 게다가 개정 규정 및 부칙 규정에서 5년 이내에 재당첨을 제한하는 취지는 실수요자를 보호하기 위하고 단기투기수요를 억제하기 위함인데,