시설콩나물 재배업에 관해 농작물실제소득인정기준 보상 여부

대법원 2023. 8. 18. 선고 2022두34913

◇영농보상의 법적 성격(= 간접보상이자 생활보상) 및 토지보상법 시행규칙 제48조 소정의 영농보상이 인정되는 경우(= 재산상의 특별한 희생이 인정되는 경우)◇

1. 관련 규정

가. 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(2020. 6. 9. 법률 제17453호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라고 한다) 제77조는 영업의 손실 등에 대한 보상과 관련하여 영업을 폐지하거나, 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 하고(제1항), 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다고 하면서(제2항 본문), 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토교통부령으로 정하도록 규정하고 있다(제4항).

나. 이러한 위임에 따라 구 토지보상법 시행규칙(2020. 12. 11. 국토교통부령 제788호로 개정되기 전의 것) 제48조는 ‘농지법 제2조제1호(가)목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제2호 (가)목[농지법 제2조 제1호 (가)목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 고정식온실․버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설의 부지]’에 해당하는 토지가 공익사업시행지구에 편입되는 경우에는 ‘통계소득 적용 영농보상금’을 영농손실액으로 보상하되(제1항), 국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물실제소득인정기준(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 ‘실제소득 적용 영농보상금’을 영농손실액으로 보상하고(제2항 본문), 다만 실제소득을 입증하더라도 ‘단위경작면적당 실제소득이 통계법 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사․발표하는 농축산물소득자료집의 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우’에는 ‘해당 작목별 단위경작면적당 평균생산량의 2배(단위경작면적당 실제소득이 현저히 높다고 농작물실제소득인정기준에서 따로 배수를 정하고 있는 경우에는 그에 따른다)를 판매한 금액을 단위경작면적당 실제소득으로 보아 이에 2년분을 곱하여 산정한 금액’을 보상하고(제2항 단서 제1호), ‘이 사건 고시에서 직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 경우’에는 ‘단위경작면적당 실제소득(제1호의 요건에 해당하는 경우에는 제1호에 따라 결정된 단위경작면적당 실제소득을 말한다)의 4개월분을 곱하여 산정한 금액’을 보상하도록 규정하고 있다(제2항 단서 제2호).

다. 한편 이 사건 고시는 구 토지보상법 시행규칙 제48조제2항단서제2호에서 정한 ‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 작목 및 재배방식으로 ‘➀ (버섯) 원목에 버섯종균 파종하여 재배하는 버섯, ➁ (화훼) 화분에 재배하는 화훼작물, ③ (육묘) 용기(트레이)에 재배하는 어린묘’를 열거하고 있다(이 사건 고시 제6조제3항[별표 2], 이하 ‘이 사건 쟁점고시’라고 한다).

2. 공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다(헌법 제23조 제3항). 구 토지보상법 제77조 소정의 영업의 손실 등에 대한 보상은 위와 같은 헌법상의 정당한 보상 원칙에 따라 공익사업의 시행 등 적법한 공권력의 행사에 의한 재산상의 특별한 희생에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평부담의